郡縣治則天下安，縣域強(qiáng)則國(guó)家富。
縣，歷史上曾經(jīng)直接由皇帝掌管；新中國(guó)成立后，縣歸省來(lái)領(lǐng)導(dǎo)，直到改革開(kāi)放初期一些地區(qū)才開(kāi)始建立“市管縣”體制。因此，對(duì)于一縣之“長(zhǎng)”們來(lái)說(shuō)，其實(shí)，他們工作中有兩個(gè)“婆婆”——省、市兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)。
不過(guò)現(xiàn)在，兩個(gè)“婆婆”的歷史已在改寫(xiě)。
一種由省直接把轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政結(jié)算、收入報(bào)解、資金調(diào)度、債務(wù)管理等權(quán)限“下放”到縣的“省管縣”改革已在全國(guó)試點(diǎn)推行。
而在這之前的14年間，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”、“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”已經(jīng)被越來(lái)越多的省份試點(diǎn)推行。通過(guò)擴(kuò)大縣一級(jí)政府的權(quán)力，受到政策扶持的縣(市)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯加快，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”在很多地區(qū)被證明是發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、解決“三農(nóng)”問(wèn)題的一種現(xiàn)實(shí)路徑。與此同時(shí)，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”還對(duì)中國(guó)未來(lái)的行政區(qū)劃改革有著不可估量的積極意義，成為“省管縣”改革的第一步。
“十一五”規(guī)劃提出，“理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制，有條件的地方可實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制”。實(shí)際上，這是對(duì)近幾年來(lái)一些地方政府進(jìn)行相關(guān)改革的積極回應(yīng)和肯定。
所謂“省管縣”體制是指：省市縣行政管理關(guān)系由目前的“省——市——縣”三級(jí)體制轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆 小⒖h”二級(jí)體制，對(duì)縣的管理由現(xiàn)在的“省管市——市管縣”模式變?yōu)橛墒√娲校瑢?shí)行“省管縣”模式，其內(nèi)容包括人事、財(cái)政、計(jì)劃、項(xiàng)目審批等原由市管理的所有方面。
對(duì)現(xiàn)有的“市管縣”這一行政管理模式，批評(píng)者認(rèn)為，其管理效率太低，不利于發(fā)揮縣一級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理中的主體職能。
早在1992年，為了“在經(jīng)濟(jì)上和上海接軌”，浙江對(duì)13個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的縣市進(jìn)行擴(kuò)權(quán)，擴(kuò)大基本建設(shè)、技術(shù)改造和外商投資項(xiàng)目的審批權(quán)。到2002年8月17日，在浙江省委、省政府的強(qiáng)力推動(dòng)下，313項(xiàng)本該屬于地級(jí)市經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)限被“空降”至20個(gè)縣級(jí)政區(qū)。
浙江省持續(xù)10多年的改革示范效應(yīng)，帶動(dòng)了其它地區(qū)此項(xiàng)改革的進(jìn)展。自2002年以來(lái)，先后有安徽、湖北、河南、山東、江蘇、福建、湖南、河北等省份，先后將部分歸屬于地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)直接賦予經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，在財(cái)政體制等方面試行“省管縣”。
不少專家認(rèn)為，“省管縣”這一改革，帶來(lái)的是地方權(quán)力的再分配，最終將帶來(lái)中國(guó)行政區(qū)劃的大變革，即取消地級(jí)市，建立省縣兩級(jí)政府。盡管各方對(duì)這一政府層級(jí)的改革模式爭(zhēng)論不一，但減少政府層級(jí)的思路無(wú)疑是大方向。
“省管縣”改革：有望全面積極推進(jìn)
從2002年開(kāi)始實(shí)施的“省管縣”改革有望全面積極推進(jìn)。
“到目前為止，全國(guó)已經(jīng)有18個(gè)省試點(diǎn)‘省管縣’。今年估計(jì)還會(huì)再增加兩個(gè)省，應(yīng)該能超過(guò)20個(gè)。”6月7日，財(cái)政部預(yù)算司地方處副處長(zhǎng)蔡強(qiáng)接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》(國(guó)內(nèi)郵發(fā)代號(hào)2-977)采訪時(shí)表示。
據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)所副研究員張斌介紹，“省管縣”有兩層含義：一是財(cái)政意義上的省管縣。在財(cái)政預(yù)算編制上，由省直接對(duì)縣編制預(yù)算，在收入劃分上，也由省對(duì)縣直接劃分；二是政府管理體制上的“省管縣”，市縣平級(jí)，不僅是財(cái)政體制，在人事權(quán)、審批權(quán)等經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面的管理權(quán)都由省直接跟縣打交道。
“由于省管縣從財(cái)政角度已基本鋪開(kāi)，財(cái)政部預(yù)算司目前正考慮出臺(tái)一個(gè)‘省管縣’的具體指導(dǎo)意見(jiàn)，主要是總結(jié)一些地方的做法，把大家認(rèn)可的經(jīng)驗(yàn)肯定下來(lái)。同時(shí)對(duì)‘省管縣’提出相對(duì)具體的要求。現(xiàn)在正著手準(zhǔn)備，最快估計(jì)在第三季度就能出來(lái)。”蔡強(qiáng)副處長(zhǎng)告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》(國(guó)內(nèi)郵發(fā)代號(hào)2-977)，“但是推行‘省管縣’，各個(gè)省政府的管理半徑和管理能力將遭遇挑戰(zhàn)。”
“但不管遇到什么問(wèn)題，省直管縣是一個(gè)方向，有條件的地方都應(yīng)該積極推行。未來(lái)行政區(qū)劃的調(diào)整是水到渠成的事。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》分析。
22個(gè)地區(qū)實(shí)行“省管縣”
據(jù)財(cái)政部向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》(國(guó)內(nèi)郵發(fā)代號(hào)2-977)提供的資料顯示，截至到目前，全國(guó)實(shí)行財(cái)政“省管縣”的有河北、山西、海南、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南等18個(gè)省份，加上北京、上海、天津、重慶四個(gè)直轄市，共有22個(gè)地區(qū)實(shí)行了“省管縣”。
“新疆、內(nèi)蒙、寧夏等一些民族自治地區(qū)不適合實(shí)行‘省管縣’，如果進(jìn)行‘省管縣’，就和《民族區(qū)域自治法》相沖突。此外，一些非民族省區(qū)，比如四川省阿壩藏族自治州，四川省也不能夠進(jìn)行直管。如果排除掉這些情況，我國(guó)實(shí)行‘省直管縣’的覆蓋面還是比較大的，已經(jīng)超過(guò)了2/3。”蔡強(qiáng)副處長(zhǎng)告訴記者，由于各地具體情況差異較大，“省管縣”的類型也不盡相同。
“從具體的方式上，雖然都是‘省管縣’，但是程度還是不一樣。有的是比較純粹的‘省管縣’，有的名義上是‘省管縣’，其實(shí)只是帶了這個(gè)帽子。”蔡強(qiáng)副處長(zhǎng)告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》(國(guó)內(nèi)郵發(fā)代號(hào)2-977)，“如果從財(cái)政和行政角度綜合分析，只有浙江做得最徹底，不只是財(cái)政，從行政管理到政治組織以及其他各個(gè)部門的管理，都是由省直接兌現(xiàn)的。連縣長(zhǎng)的烏紗帽都是省里管的，和市里都沒(méi)有關(guān)系。”
“安徽省做得也比較到位，基本上按照我們提出的要求，在財(cái)政體制、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政結(jié)算、收入報(bào)解、資金調(diào)度、債務(wù)管理等各個(gè)方面，全面實(shí)行省對(duì)縣直接管理，都是直接到縣的。”蔡強(qiáng)副處長(zhǎng)說(shuō)。
據(jù)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》了解，在目前實(shí)施“省管縣”的18個(gè)省份中，有些省雖然自己對(duì)外宣稱已經(jīng)搞了“省管縣”，但是做得并不徹底。比如，雖然在轉(zhuǎn)移支付測(cè)算方面直接到縣了，但是體制、資金調(diào)度沒(méi)有直接到縣，還在經(jīng)過(guò)市來(lái)轉(zhuǎn)手。
事實(shí)上，財(cái)政部早在2005年1月制定的《關(guān)于切實(shí)緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的意見(jiàn)》中，在“關(guān)于推行省對(duì)縣財(cái)政管理方式改革試點(diǎn)”部分中，對(duì)“省管縣”就提出了要求，文件指出，各省(自治區(qū)、直轄市)要積極推行省對(duì)縣財(cái)政管理方式改革試點(diǎn)，對(duì)財(cái)政困難縣要在體制補(bǔ)助、稅收返還、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政結(jié)算、專項(xiàng)補(bǔ)助、資金調(diào)度等方面直接核定并監(jiān)管到縣。
“從以上幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，某些省的做法離財(cái)政部要求還比較遠(yuǎn)。而目前18個(gè)省出現(xiàn)的主要問(wèn)題是不規(guī)范，對(duì)那些并沒(méi)有做到真正意義上的‘省管縣’，我們將出臺(tái)一個(gè)專門的文件進(jìn)行推動(dòng)；另外，也希望通過(guò)出臺(tái)這個(gè)文件，能打消他們工作中的阻力，包括領(lǐng)導(dǎo)的顧慮，讓省級(jí)財(cái)政將來(lái)進(jìn)一步推廣的時(shí)候更容易一些。”蔡強(qiáng)副處長(zhǎng)向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》(國(guó)內(nèi)郵發(fā)代號(hào)2-977)表示。
|
